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胡小明:让“大手笔工程”见效益

发布时间:2019-10-09 16:25:35 编辑:笔名

大规模开展电子政务后的效益问题一直困扰着电子政务的管理者,从有关部门反复强调电子政务要从建设转向应用,要重视信息共享、互联互通以及要加强对电子政务的绩效评估可知,电子政务在这些方面存在的问题始终未得到根本性改观。本文将对这个老大难问题进行多视角分析,着重从效益产生机制上进行探讨。

电子政务的效益问题不简单,既要面对技术的可行性,又要面对业务的可持续性,还要具有对不断变化需求环境的自适应性。电子政务的长效业务要能够自我调节,要有持续追求效益的机制。电子政务的效益能力要在不断自我调节、自我修正中完善起来。主动适应环境、追求效益成长的机制是长期业务必备的生命力。

“大手笔工程”是隐患

发达国家与发展中国家电子政务项目的一个显著的区别是前者非常具体,后者往往空泛。仅以美国总统委员会的电子政务计划项目(共24项,包括后来增补1项)为例,这些项目方案是从350多个方案中投票筛选出来的,委员会要求“在未来18~24个月内极大提高为客户服务的水平,这些方案主要通过减少无效运转,削减多余投资和减轻文书工作,可为政府节省几十亿美元”。这些项目明显的共性是非常具体,如“一站式企业法规信息查询”、“一站式招聘”、“重要时间记录电子化”、“电子发薪”、“电子档案管理”等。其他发达国家的案例也都非常具体,看不到那种如“信息资源共享支持平台”、“协同办公系统”等从抽象概念出发的电子政务项目。

中国电子政务方案常常看到体系、平台、中心等功能性目标,而非用户的具体效果目标。围绕着信息资源共享、协同办公、数据交换等概念目标产生了越来越庞大的电子政务整体工程,目前地方政府的电子政务工程也有巨型化的趋势,动辄就要建立“政府协同办公系统”、“信息资源服务支撑体系”、“现代物流与电子商务信息服务平台”等,一些数据库系统也在向庞大的方向发展。

这种资金规模大、覆盖面广的电子政务项目被称为“大手笔工程”。不断增加的 “大手笔工程”使信息化投资膨胀,效益恶化,已成为发挥中国电子政务效益的隐患。

“大手笔工程”的蔓延与社会监督机制薄弱有关,在缺少责任追究机制的环境下,一些政府官员容易追求“大手笔”政绩,促成了短期行为、形象工程、政绩工程的滋生,干扰了电子政务的效益目标。

防止“大手笔工程”是一项长期的任务,一要改善社会的监督机制与监督手段,二要提高对电子政务效益机制的认识,对效益规律的深入理解会使电子政务方案更实际、更具体,从“小手笔”起步的电子政务会更有效益。

以下我们从业务导向和电子政务的成长模式来考查如何促进业务的良性循环。

以业务为导向

1. 学习用户的效益价值观

效益不是一个客观性的概念,而是一个带有主观性的价值评价。探讨效益首先要明确立场,是谁的效益,谁是这个系统的主人。效益来自系统主人的评价而非他人的看法。电子政务主要是政府为改善公众服务建立的系统,其效益应是纳税人立场的评价而不是建设者的自我评估。

电子政务系统通常是由信息技术人员设计的,大多数信息技术人员并没有用户的价值观,没有用户的效益感觉,很容易偏离用户的价值取向而降低服务价值。相比较,业务人员的用户感觉会好得多,他们能更多地接触用户,能更好地揣摩用户的心理,业务人员往往成为信息技术人员用户价值观的引导者,与业务人员密切合作的设计者会更为成功。

即使是有经验的业务人员也不能完全凭籍自己的想象代替用户的价值观,美国前副总统戈尔讲过一个例子,美国一个州要重建驾照服务系统,设计者想当然地认为减少排队时间是公众的首选需求,实际调查的结果却是用户最在意驾照相片的质量,在方案按用户的意愿调整后,新系统大受欢迎。

2. “统一平台”误导效益

在大手笔的电子政务规划中常能看到如政府协同办公平台、信息资源交换中心、集中数据中心等概念型构思,在缺乏经验的情况下不宜多推这类计划。不清楚实际工作中最大的成本在什么地方,就难以判定统一平台的改进是否真有价值,预先确定无足轻重的事情会减少应对主要矛盾的灵活性。

电子政务建设中的业务导向最为重要,要尽快在业务人员的帮助下取得实在的应用效益,其后再进行标准化扩展。如果一开始就以“统一平台”作为目标,会使业务人员长时间插不上手,业务导向滞后必然会使实现效益滞后,对整体效益不利。在缺乏应用经验时提出的“统一平台”没有人喜欢用,设计者也不知道自己创造的“节约”是不是成本的关键,在枝节问题上大张旗鼓会以忽略核心问题为代价。

3. 顶层设计无法解决

电子政务对大多数政府部门是一个新课题,在缺乏经验的领域中,摸着石头过河的策略是合理的,有效的反馈调整机制比完整的方案更重要。

一些专家认为电子政务中的许多问题,如全面信息共享、跨部门协同办公都是可以用完善的顶层设计来解决的。顶层设计在基础网络建设中是成功的,但在应用业务中却未必有效,在应用实践中也难找到顶层设计很成功的案例。

顶层设计首要难题是找不到能胜任这项工作的人,也许当前所积累的电子政务知识与经验根本就不足以支持顶层设计,政务问题的复杂性远远超出了信息工程学的范围。

其次,顶层设计需要事先摸清各种应用需求,但这往往缺乏可行性。经验表明电子政务的应用需求事先是测不准的,用户在实践之前说不清需求,很多需求是在应用过程中受启发而产生的,用户需求是在应用互动中逐步完善的。

电子政务的难点不在技术而在新政务模式的探索上,信息技术人员应充分估计政务工作的难度,把目标定得小一点,具体一点,成功才会更有把握。

4. 不能让平台拖后腿

政务主管与信息技术开发商对电子政务项目进展的期待是不一样的。政务主管期待尽快地实现关键业务的成功运行,技术开发商期待尽快建成统一功能平台。前者的期待显然更为重要,关键业务成功运行是电子政务成败的底线,统一平台却是可早可晚的,在大型功能平台的建设中一定不能让关键业务等待统一的平台功能建设,重要的业务是等不及平台功能的,一定要为最重要的业务选择一条最简捷的成功路径,先将这条路打通,实现效益,然后再去完成其余平台的功能。这种做法将会大大加快反馈调节的速度,即使平台没有完成也能保证最主要的工作顺利进行,这是防范工程风险的一项重要措施。

观点

效益的可行性是生命力

没有人会否认综合的电子政务系统是一个复杂系统,有争议的是实现复杂电子政务系统的路径。一种观点认为复杂的电子政务系统是可由设计构建的,从顶层设计开始,自顶向下一步一步经由科学设计实现,这种观点可称之为构建主义; 另一种观点认为复杂的电子政务系统是由简单的成功系统成长、扩展、重组而来,复杂系统不是能依赖设计构建的,这种观点被称为成长主义。

目前很多的电子政务规划方案特别是数字城市的设计方案都是按构建主义思路推进,设计者依逻辑推理来规划建设相关的系统,并不考虑所建的系统如何生存、运营与成长; 类似的逻辑推理项目在一些数字城市的规划中很容易看到,目前逻辑推理的范围又扩展到物联网,只考虑系统设计而没有进行生存机制设计的信息系统其生命是不会长的。

一个城市的信息化规划不应只是信息系统的建设计划,而首先应是效益目标规划和运行机制的设计。重要的不是系统的可行性而是效益的可行性与业务的可行性。业务的可持续性要比系统的可行性艰难得多,效益的可行性才是系统的生命力,没有效益与机制设计的信息系统是很难持久的。

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